文 | 成朝庭

2018.08.13


1. 引言


在2017年12月美国发布的Trump政府首份“国家安全战略”报告中,在“The Strategy in a Regional Context(地区战略)”部分论述了美国对全球六大重要区域的战略评估、目标和优先行动。这六个区域分别是:Indo-Pacific(印太地区),Europe(欧洲),Middle East(中东),South and Central Asia(南亚和中亚),Western Hemisphere(西半球)和Africa(非洲)。相对于2015年2月公布的奥巴马政府最后一份“国家安全战略报告”,这份最新的报告不再提及“Rebalance to Asia and the Pacific(亚太再平衡)”,而是以“Indo-Pacific(印太战略)”取而代之,而且位列各战略区域之首。那么,Trump政府为何要将地缘政治意义上的“Asia-Pacific”地区扩大为“Indo-Pacific”地区?这个概念的起源和意图是什么?

无论是“亚太”,还是“印太”,中国都是本区域举足轻重的一个大国。近年来,中国的迅猛崛起给本地区的守成霸权国家 – 美国造成了极大的地缘政治挑战,两国面临经典的“修昔底德陷阱”,即新兴势力崛起挑战现有霸权、同时现有霸权对新兴势力的恐惧导致冲突不可避免。那么,美国政府是否有意推出新的“印太战略”,以美日澳印四个民主国家为依托,组建以美国为首的印太安全和军事联盟,或者说“亚洲版”北约,从而全力应对中国崛起带来的地缘政治挑战?“印太战略”的发展历程和前景如何?本文将就此进行分析并试图回答这些问题。

2. 何为“印太战略”?对最新美国“国家安全战略”和“国防战略”的解读


根据2017年12月公布的“美国国家安全战略”报告,“印太地区”是指从印度西海岸到美国西海岸的广大区域,是世界上人口最稠密而且经济上充满活力的地区。美国认为,在印太地区,正在发生一场两种不同版本的世界秩序的竞争 – 自由的秩序和压制的秩序。这份报告将中国列为美国在本地区的首要战略竞争对手,并清楚无误地写到:

“尽管美国寻求与中国继续合作,但中国正综合采用经济诱惑和惩罚,施加影响,并且诉诸武力威胁来将其它国家纳入中国的政治和安全日程。中国的基础设施投资和贸易战略也强化了它的地缘政治渴望。它在南中国海建设军事化前哨的努力,危及贸易的自由流动,威胁其它国家的主权,并且破坏地区稳定。中国正在实施迅速的军事现代化,其意图是限制美国对本地区的介入,并且让自己能更放手行事。中国将其勃勃野心以互利面目呈现,但中国对印太地区的支配危及该地区许多国家的主权。遍及本地区的各个国家集体要求维护地区秩序,尊重主权和独立,并呼吁美国发挥持久的领导力。”

为了应对中国的挑战,确保有利于美国的力量平衡,美国需要坚守其对盟国和伙伴的承诺,并加强合作,因为美国的盟国和伙伴将使得美国在本地区的力量倍增并扩大美国的影响力。在这些盟国和伙伴中,美国特别看重日本、澳大利亚和印度这三个民主国家,报告写到:

“我们欢迎并支持我们关键的盟国 – 日本,承担起强有力的领导角色。自从第一次世界大战以来,澳大利亚在每次重大的冲突中总是与我们并肩战斗,并且继续加强经济和安全方面的事务,支持我们的共同利益,保卫本地区的民主价值。印度作为一个领导性的全球大国和更强大的战略及防务伙伴在本地区出现,对此我们表示欢迎。我们将寻求增进与日本、澳大利亚和印度的四方合作。”

根据美国对“印太地区”形势的评估,美国制定了如下优先行动计划:

政治上,美国声称其印太地区愿景并不排斥任何国家,但同时强调,美国重申其对现有盟国和伙伴的承诺,对于那些同样尊重主权、公平对等贸易以及法治的新伙伴国家,美国将扩大并深化关系。美国还将强化对海上航行自由和依照国际法和平解决领土及海洋争端的承诺。美国将与其盟国和伙伴一起,致力于在朝鲜半岛实现完全的、可验证的并且不可逆转的无核化。 考虑到印太地区一些国家,尤其是美国的盟友和伙伴对中国崛起的担忧和疑惧,以及美国对中国在南中国海立场和行动的多次指责,很难说这些计划没有浓厚的针对中国意味。

经济上,美国将鼓励地区合作,以维护自由和的海上航线、透明的基础设施融资、畅通的商业往来以及和平解决争端。美国还将推动基于公平对等原则的双边贸易,建立奉行自由市场经济国家的网络,保护它们免遭那些危害其主权的势力的伤害。美国将加强与盟国在高质量基础设施方面的合作。 值得注意的是,中国近年来大力推进“一带一路”倡议,建立了“亚洲基础设施投资银行”等机构,并于2017年5月在北京高调召开了“一带一路国际合作高峰论坛”。中国积极推动包括印太地区在内的基础设施互联互通建设,为此携庞大资本经略亚欧非。中国这项雄心勃勃的战略倡议,无论是地域和规模,都要远远超过美国二战后在西欧推行的马歇尔计划。对于很多缺乏资金、技术和管理经验的发展中国家,中国的计划和模式也相当有吸引力,因此,也给美国这个当今世界首屈一指的超级大国造成了巨大的地缘经济和地缘政治压力。美国多次指责中国的“一带一路”倡议,不遵守国际治理规则,可能给沿线国家造成债务负担从而伤害其主权。中国以国家为主导的模式也与美国鼓励的自由市场经济模式相悖,美国认为,中国在贸易和投资上采取不公平的手法,来获得对其它国家的优势。由此可见,美国在印太地区的经济行动计划,也有反制中国的“一带一路”倡议意图。

军事和安全上,美国强调将继续强化与印太地区盟国和伙伴之间长期存在的军事合作关系,并鼓励发展强大的防务网络。例如,美国将与日本和韩国协同建立导弹区域防卫能力。美国还将维护其与台湾的强有力纽带,根据“与台湾关系法”,美国将信守对台湾的合法防卫需求及抵御强制压迫的承诺。 考虑到中国已经断然宣称台湾是其“核心利益”,力图阻止美国给台湾撑腰,尤其是不能向台湾出售先进武器,但美国在台湾问题上的战略表述却无意对中国发出缓和的信号,反而有利用台湾制衡中国崛起的意图。但是,对于本地区的另一个大国印度,美国的立场则极为友好。在2017年的“国家安全战略”报告中写到,“印度是美国一个主要的防务伙伴,我们将扩大与印度的防务和安全合作。我们支持在印度本地区所有范围内提升其关系(的努力)。” 这些表述,很难不让人产生美国正在拉拢印度以制衡中国的印象。

Obama政府发布的2015年“国家安全战略”报告在阐述其“亚太再平衡”战略时写道:

“美国欢迎一个稳定、和平和繁荣的中国崛起。我们寻求与中国发展建设性的关系,这会给我们两国人民带来福祉并促进亚洲和世界的安全和繁荣。对于共同面临的地区和全球挑战,比如气候变化、公共健康、经济增长和朝鲜半岛去核化,我们寻求与中国合作。尽管存在竞争,但是我们并不认为对抗是不可避免的。同时,我们将靠力量来管理竞争,坚持要求中国在从海上安全到贸易和人权等诸多问题上遵守国际规则和准则。在寻求降低误解或误判风险途径的同时,我们将密切监视中国的军事现代化和在亚洲不断扩张的存在。在网络安全方面,我们将采取必要的行动来保护我们的企业,并防卫我们的网络,免遭以商业利益为目的、获取贸易机密的网络偷窃,无论对方是私营主体还是中国政府。”

这份报告对中国的定位,尽管也强调了竞争的一面,但同时也强调了两国面临共同的挑战及合作的必要性,并未明确定义中国为美国的战略竞争对手,相反还表示“欢迎中国的崛起”,当然前提条件是中国必须遵守以美国为首制定的国际规则和准则。Obama总统此前于2014年4月在马尼拉宣称,美国并不追求遏制中国的崛起:“我们的目标不是反对中国,我们的目标不是遏制中国,我们的目标是确保国际规则和准则得到尊重,包括在国际争议领域。”

但是,2017新版国家安全战略在评估全球局势时,则认为美国正置身于一个“充满竞争性”的世界,美国必须应对面临的不断增长的政治、经济和军事挑战 :

“中国和俄国正在挑战美国的权力、影响力和利益,试图侵蚀美国的安全和繁荣。它们正坚定不移地让经济更不自由、更不公平,增强其军事实力,控制信息和数据,压制其社会并扩张其影响力。

贯穿历史始终如一的中心问题是对权力的争夺,当今时代也并无不同。三类主要挑战者 – 修正主义强国中国和俄国、流氓国家伊朗和北朝鲜,以及跨国威胁组织,特别是圣战恐怖集团,正在活跃地对抗美国及我们的盟国和伙伴。

中国和俄国意图塑造一个与美国价值观和利益相对立的世界。中国正寻求取代美国在印太地区的地位,扩张其国家驱动的经济模式的辐射范围,并且按照有利于中国的方式来重组该地区秩序。

尽管被作为上一个世纪的现象抛诸脑后,但大国权力竞争已经重返世界。中国和俄国开始重新追求地区和全球影响力。如今,它们正在部署军力以阻止美国在危机时的介入,并且挑战我们和平时期在关键商业区域自由行动的能力。总之,它们正在挑战我们的地缘政治优势,并试图按照有利于它们的方式来改变国际秩序。 ”


相对于2015年报告,这份最新的战略则突出了中国和俄国是美国的战略竞争对手,考虑到俄国实力的衰微和中国迅猛崛起的势头,中国被排在俄国前面,成为美国的首要对手。而值得引起高度关注的是,美国认定中国正寻求取代美国在印太地区的领袖地位,并输出其发展模式。这是对中国相当严重的定性,意味着Trump政府改变了之前历届政府奉行的“融入加限制”的对华政策。Obama政府的副总统Biden曾在2013年2月的慕尼黑安全论坛上说,美中关系是合作与竞争并存。 多年来,美国对中国的定位是“非敌非友”,尽管中国的威权体制与美国奉行的民主体制相悖,但美国希望通过将中国纳入以美国为首制定的、以西方为主导的国际政治经济秩序,来促进中国体制向民主自由转型。但如今,这个定位正在悄然发生变化,Trump政府认为迄今为止“融入”中国的努力已经失败,中国不但没有融入西方,反而正凭借不断壮大的实力,挑战美国在印太地区和全球的霸主地位,并输出其发展模式。因此,美国必须以实力为后盾与中国积极竞争。我们有理由认为,Trump政府对中国的定位,朝敌对方向又前进了一步,“战略竞争对手”虽非“敌人”,但却只有一步之遥。在2017年“国家安全战略”报告中写到:

“数十年来,美国政策植根于这样的信仰,支持中国的崛起和融入战后国际秩序将使得中国自由化。但是,与我们的希望背道而驰的是,中国正以牺牲其它国家主权为代价来扩张其权力。中国正以无与伦比的规模收集和利用数据,并扩大其威权体制特征,包括腐败和使用监控手段。中国正在建设世界上仅次于美国的强大军事力量,军费也仅次于美国,它的核武库正在不断增长和多样化。中国的军事现代化和经济扩张要部分归功于它能够进入美国的创新经济,包括美国的世界级大学。”

基于2017年12月白宫发布的“国家安全战略”,美国国防部于2018年1月发布了“2018年美国国防战略”报告,该报告首先忧心忡忡但直言不讳地描述了美国面临的战略局势:

“今天,我们正走出战略萎缩时期,意识到我们的竞争性军事优势一直被侵蚀。长期通行的、基于规则的国际秩序正在被削弱,标志着我们正面临日益增长的全球失序 – 创建安全环境变得更加复杂和更加易变,超过我们最近经历的任何时期。国家之间的战略竞争,而不是恐怖主义,才是美国国家安全的首要关切。”

那么,谁是美国的战略竞争者呢?该报告列举了5个主体:中国、俄国、北朝鲜、伊朗和恐怖主义集团。中国超越俄国和恐怖主义集团,成为美国的首要战略竞争者。报告指责中国“使用掠夺性的经济手段来恐吓邻国,同时使南中国海军事化。”

报告认为,美国正面临日益复杂的战略环境,为此必须做出艰难的抉择并确定行动优先级。如果美国不能有效实施其国防战略、实现其防务目标,将“导致美国全球影响力的下降,削弱盟国和伙伴之间的凝聚力,减少在世界市场的存在从而造成美国繁荣程度和生活标准的下降。”

国防战略报告重申了国家安全战略报告中的说法,称中国和俄国为企图改变现有国际秩序的“修正主义强国”,两国不断试图以威权模式来重塑世界 – 获得针对其它国家经济、外交和安全决策的否决权。来自两国的长期战略性竞争,构成对美国繁荣和安全的首要挑战。

相对于俄国,美国似乎更重视中国,对中国意图的评估充满警惕性和对抗性:

“中国正综合运用军事现代化、影响力投送和掠夺性的经济措施来胁迫邻国,以重塑印太地区并获得优势。当中国经济和军事实力继续增长,并通过长远的‘全能国家’战略来伸张权力,它就会继续实施军事现代化项目,在近期就会致力于寻求印太地区霸权,并在将来取代美国成为全球领先强国。”

美国认为战略环境的另一个变化在于富有弹性但是正在弱化的二战后国际秩序。美国及其盟国和伙伴在战后创建了自由和开放的国际秩序,来保卫它们的人民免遭侵略和压迫,美国又一次抨击中国和俄国,“在利用现有国际秩序谋利的同时,却损害其原则和规则,因而正在从系统内部破坏这个秩序。”

在“2018国防战略”报告中,美国强调要加强现有联盟并吸收新伙伴加入,首当其冲是在印太地区:

“一个自由而开放的印太地区给所有人提供繁荣和安全。我们将加强在印太地区的联盟和伙伴关系,使其成为能够威慑侵略、维护稳定和确保自由获得公共产品的网络安全架构。我们将与本地区的关键国家一起,双边和多边安全关系并举,以维护自由和开放的国际体系。”

众所周知,美国在二战后领导建立了跨大西洋的北约多边军事联盟,这个联盟的主要对手是前苏联,在遏制苏联并促成其最后解体方面发挥了极端重要的作用。可以说,北约是美国在欧洲发挥军事和安全事务领导力的主要依托机构,而北约在冷战期间及冷战后的卓越表现,也无愧美国的重托。美国也视自己是一个亚太地区国家,并且是维护本地区稳定的中流砥柱。 但是,也许是由于与欧洲不同,亚洲国家之间在政治体制、经济发展水平和文化上差异太大,在亚太或者印太地区难以建立一个类似北约的多边军事组织。因此,华盛顿在二战结束后建立美日、美韩、美澳和美菲等双边联盟的同时,还保持了在本地区压倒性的军事存在:1947年建立的、总部位于夏威夷的美军太平洋司令部,是美国在全球9个司令部中最大和历史最悠久的一个。

随着中国的崛起,美国感受到了巨大的地缘政治压力,那么,美国是否有意在印太地区建立类似北约的多边军事联盟,或者说“亚洲版”北约呢?目前看来,存在这方面的可能性。尽管在“2018国防战略”报告中,并没有明确说明美国将与印太地区哪些“关键国家”一起建立多边安全网络,但在此前公布的“国家安全战略”报告中,已经明确表明美国欢迎印度发挥领导性作用,并寻求增进与日本、澳大利亚和印度的四方合作。因此,我们有理由认为,美国有意以美日澳印这四个价值观一致的民主国家为依托,建立多边安全和军事联盟,以有力制衡中国的崛起。至于这个所谓的“亚洲版”北约能否真正落地并成功,相当大程度上取决于印太地区国家对中国崛起是采取“搭车”还是“均势”的抉择。如果中国在印太地区的进取作为造成足够大的威胁,以至于本地区多数国家被迫寻求华盛顿的军事保护,那么一个“亚洲版”北约的可能性就在增长。这将是一场中国、美日澳印和本地区国家之间的一场复杂互动,存在充满想象力的可能性。

美日澳印都是传统的海权国家。而中国则基本上是一个陆权国家,除了明朝郑和下西洋,鲜有海上开拓的雄心和业绩。即便目前如日中天的“一带一路”,虽然也包含“21世纪海上丝绸之路”,但是其重心似乎仍在于联通欧亚大陆。因此,从地缘政治视角来看,日本首相安倍晋三眼中的由美日澳印组成的“民主安全菱形”(Democratic Security Diamond)似乎更多是一个海权联盟,意图从海路上包围中国,使其难以东出太平洋,南下印度洋。而中国似乎正发扬其太极式的传统智慧,并不寻求与美日澳印在海上正面对抗,反而西向往欧亚大陆纵深发展,来化解东南方向面临的海上压力。由是观之,美日澳印“印太战略”与中国的“一带一路”,似乎将是21世纪一场地缘政治意义上的海权和陆权巅峰对决。

如果说“国家安全战略”和“国防战略”指明了美国在印太地区的战略方向和战略重点,那么,2018年7月22日美国参议院通过的“2019年度John S. McCain国防授权法案”则以法律的形式将这些战略落实到军费预算和具体措施上。这份国防授权法案表现出强烈的危机感,并确认了白宫和国防部对美国所面临战略环境的评估:

“美国所面临的国家安全威胁比二战以来的任何时期都要复杂和多样化。自冷战以来,战略环境从未如此富有竞争性。简而言之,对于竞争对手和敌手,美国不再拥有曾经拥有的竞争优势。”

为了重建美国的战略优势,参议院批准的2019财年军费高达7160亿美元 ,比2018财年的6400亿美元增长了将近12% 。法案强调,必须应对来自中国和俄国的战略竞争,威慑这两个国家发动进一步的“侵略”。 关于中国,这份最新的国防授权法案有如下内容:
-要求美国总统在2019年3月1日之前提交一份关于中国的全方位战略,以保卫美国利益,反制中国的产业并购、政治影响、地区和全球军力,说明对美国及其盟友和伙伴的防务和安全含义。
-要求国防部长提供一份关于中国在南中国海以及印太地区其它地方的军事和强制活动的公开报告。
-限制美国国防部向开设了孔子学院的美国大学的汉语项目提供经费,除非满足特定标准。
-修改中国军事和安全发展年度报告,要包含“有害的影响力活动”,例如影响美国媒体、文化机构、商界、学术和政策界的行为。
-禁止中国参加环太平洋海军联合军演。
-对加强台湾的自卫能力进行综合评估,表达国会对美台之间强有力的防务关系的关切。
-纳入“外国投资风险评估现代化法案”和“出口控制改革法案”,以赋予“美国外国投资委员会”处理国家安全关切所需要的权威。
-对于任何使用了华为或中兴的设备或服务的实体,禁止联邦政府与之签署采购或供应合同,也禁止参与、延长或更新合同。


这份法案特别关注印太地区,有如下相关内容:
-增强美军在印太地区的战斗力。
-延长“海事安全倡议”(MSI)5年,将“东南亚海事安全倡议”重新定义为“印太海事安全倡议”,包括孟加拉国和斯里兰卡作为援助和培训的受援国,并增加印度为受涵盖国家。
-要求美国国防部长提交“印太稳定倡议”的五年计划。
-要求美国国防部长在法案通过90天之内选定一家独立机构,对印太地区的地缘政治情况进行评估,包括经济和政治关系的任何变化,这对支持美军的前沿防御部署以及构建和加强盟友及伙伴关系是必要的。
-对于与印度的关系,要求国防部长和国务卿提交一份面向未来的战略和可衡量进展的专门标尺,以增强美国与印度的防务合作以及印度作为一个主要防务伙伴的地位。
-扩大在多边框架中的参与,包括美印日澳四方对话,以促进地区安全,保卫基于规则的共同价值观和利益。


从“国家安全战略”、“国防战略”再到“国防授权法案”,这几个环环相扣的官方文件显示,Trump政府和国会已经就把中国作为首要战略竞争者的定位达成共识,因而放弃了奥巴马政府的“融入加限制”对华政策,更加强调以实力为后盾,对华对抗姿态更加显著。而在地缘战略上,美国将“亚太再平衡”扩大深化为“印太战略”,依托美日澳印联盟制衡中国崛起的趋势也日渐清晰明朗。

3. “印太战略”的前世今生


美国是一个民主国家,重大的地缘政治战略决策往往是建立在充分讨论和争论基础上的。为深刻理解“印太战略”,有必要全面深入地回顾该战略的前世今生,包括学术界和战略界就此进行的探讨、争论和政府的官方表述。同时,尽管美国在“印太战略”中发挥领导性的作用,但日本、澳大利亚和印度这三个国家,则是美国在本地区至关重要的盟友和伙伴,它们对“印太战略”的探讨和及其政策发展,也值得深入分析。

作为中国的近邻,日本与中国的关系十分复杂。自“明治维新”以来,日本走上了武力扩张的道路,庞大但衰弱的中国成为日本侵略的主要目标和受害者,中国近现代以来两次宝贵的中兴机会 – 清朝的“同光中兴”(1862-1894)和国民党蒋介石政权的“黄金十年”(1927-1937)都被日本的侵略打断。二战结束后,美军占领日本,而日本也摇身一变成为美国在东亚和西太平洋地区最重要的盟国,积极充当美国霸权的马前卒。日本对中国负有历史债务,但却并未偿还,因而对中国的崛起 – 近代以来第三次“中兴”心怀恐惧。所以,如何反制中国崛起,始终是东京的心头大事。

日本试图深化美日澳印战略合作 – 四方对话(Quadrilateral Dialogue)的努力始于2007年,时任首相安倍晋三在美国布什政府尤其是副总统切尼的支持下发起了这次对话。首次会议于2007年5月在马尼拉召开的东南亚国家联盟(ASEAN)地区论坛期间举行,四国助理外长级别的官员参加。但是,四国均收到了中国的正式外交抗议,在北京眼里,这是试图创建“民主轴心”,或曰“亚洲小北约”,以制衡中国。 然而,安倍并不因北京的不满而却步。2007年8月,安倍在印度国会发表了具有象征意义的“两洋交汇”演讲,声称“太平洋和印度洋正作为自由与繁荣之海带来富有活力的结合。一个打破地理疆界的‘扩大的亚洲’正在明确出现”,“通过日本与印度的联合,‘扩大的亚洲’将美国和澳大利亚包括其中,便可发展成为一个覆盖太平洋的宽广网络”。 对此,中国社科院日本研究所的吴怀中指出,安倍明显是提倡以日印联合为基础,加上原本较为紧密的日美、日澳关系,发展一个以日、美、印、澳四国合作为基础的“扩大的亚洲”或“太平洋网络”,意图实质性推动四国在横跨印太的地缘板块加强合作,以四国联手形式应对中国新时期的外向发展和战略拓进。

但是,试图将“四方对话合作”机制化的努力,不久就沉寂下来。首先,是因为其首倡者安倍于2007年9月即因国内政治支持低迷和健康原因下台,从而失去了推动力。其次,澳大利亚在John Howard领导下长期执政的保守派,在2007年11月的选举中输给了Kevin Rudd领导的工党。Howard一直致力于推动加强与日本和印度的战略纽带,但Rudd却对现有的美日澳三边安全对话机制纳入印度持批评态度,认为这将导致北京的不满和疑虑。2008年2月,澳大利亚外长Stephen Smith当着时任中国外长杨洁篪的面,在一次新闻发布会上宣布澳大利亚退出“四方对话”。 第三,尽管印度在1962年与中国的边界战争中遭受羞辱性的失败,对中国存在长期的戒心,但吸纳印度进入美日澳三边体系,并充当中美战略平衡上的“摇摆国”角色,也有些操之过急。美印在2005年7月才刚就核合作达成框架协议 ,离国际社会接受印度为一个事实上的拥核国家尚需时日。印度在冷战期间与苏联交好,在印度战略界对美国及其作为一个潜在安全伙伴的可信度还有着深深的怀疑。如果印度加入“四方对话”,那么就存在与中国敌对并卷入东亚冲突的潜在可能性,这并不符合新德里长期以来奉行的“不结盟”外交政策,印度并未对此做好准备。 第四,中国大力推行“微笑外交”,意在说服各国相信中国的崛起是“和平的”。尽管中国的军事现代化快速推进,并开始在印太地区引发焦虑,但中国那时还并未在南中国海和东中国海连续实施进攻性活动。因此,亚洲国家仍然对中国将成为“负责任攸关方”持比较乐观的态度,认为中国更可能遵守美国领导下的国际秩序,而不是挑战它。如果“四方对话”对中国过于挑衅,那么更可能升级而不是缓和地区安全困局。因为,如果让北京认识到自己被现有地区秩序排斥,将实际上反而鼓励强硬派更专断行事。 胡锦涛为首的北京领导层在外交上比较谨慎,在军事上相对克制,并未明显地挑战美国在印太地区的领袖地位,可能是美日澳印“四方对话”在初期进展并不顺利的最重要原因。

此一时,彼一时,自从安倍晋三提出“四方对话”概念以来,印太地区形势逐渐出现了重大的变化。中国经济实力快速增长,在2010年中国GDP超过日本,仅次于美国。按照PwC的一份研究报告“The World in 2050”,中国的GDP将在2030年之前超过美国,成为世界第一;而如果按购买力(PPP)计算,那么中国的GDP在2016年就已经超过美国。 凭借快速增长的经济实力,北京的军费支出也连年大增。从2007年到2015年,中国军费增长了107%,在2015年占政府总开支的10.6%。从更长期趋势来看,从2000年到2015年,中国军费则增加了396%(扣除通货膨胀因素)。 尽管北京一再解释军费增长是因为GDP同步增长的缘故,但对于中国不断增强的军力,其兵锋指向何方,各国也越来越忧虑,越来越担心北京将寻求使用武力或威胁使用武力来实现其宏大战略。

自从大约2003-2004年以来,中国官员经常使用“核心利益”这个术语,来描述那些北京认为不可谈判并在必要时可以通过使用武力来捍卫的政治诉求。 最初定义的核心利益是维护领土完整和收回内战中失去的土地。在2003年,北京宣布反对台独是其“核心利益”。在2006年,反对西藏和新疆的分离主义威胁也加入“核心利益”行列。 自从“四方对话”沉寂以来,中国对“核心利益”的定义扩大到实际控制或被多国争夺的领土诉求,因而有可能直接挑战领土现状并引发军事冲突。2010年3月,国务委员戴秉国告知美国国务卿Hillary Clinton,北京认为南中国海是中国的核心利益。2013年4月,中国外交部发言人说,“钓鱼岛事关中国的主权和领土完整,当然是中国的核心利益。” 如果中国在南海和东海的领土诉求与台湾、西藏和新疆一样不可妥协,那么其战略含义就是,“这些争议不能无限期地拖下去,中国必须最终按照它的方式来解决。”

2013年1月22日,菲律宾向设在荷兰海牙的国际仲裁法院申请南海仲裁,2016年7月12日,仲裁庭宣布裁决结果,该结果有利于菲律宾而否决了中国的“九段线”主张。北京立即宣布,该裁决无效,没有约束力,中国不接受、不承认。 在有争议的南沙群岛中,中国只控制了8个岛礁(马来西亚5个,菲律宾8个,台湾1个,越南48个) ,但自从2013年12月以来,中国在南海开始了大规模的填海造岛。根据美国国防部2015年8月发布的《亚太安全海上战略》报告,截止2015年6月,中国总共造岛2900英亩。相比之下,越南大约80英亩,马来西亚70英亩,菲律宾14英亩。中国在20个月之内的填海面积是其它国家在过去40年总和的17倍之多,占南沙群岛填海总面积的约95%。与此同时,中国也在这些岛礁上大规模建设基础设施,比如在永暑礁(Fiery Cross Reef)兴建大型机场跑道,可以起降战斗机和运输机。 在华盛顿眼里,这些行动,将大大增强中国在本地区的力量投送能力,从而单方面改变地区现状,使得形势更加不稳定。 美国国防部称,“长期来看,中国领导层正致力于发展他们断定必要的能力,以威慑或击败对手的力量投送,并反制第三方 – 包括美国 – 在危机或冲突时的介入。” 尽管达到这个目标尚需时日,但当中国的“武断”继续下去,美国及其盟国和伙伴就有采取实际行动来保卫现有秩序的压力。正是在这个背景之下,加之中国高调推进“一带一路”等宏大战略,给各国造成欲取代现行国际秩序并输出被称为“北京共识”发展模式的印象。美日澳印越来越有战略焦虑,西方越来越认为认为多年来对中国的“绥靖政策”已经失败,于是安倍倡导的美日澳印“四方对话”机制开始卷土重来。

日本:
尽管安倍晋三在2007年9月下台,但他却从未打消联合美日澳印四国以制衡中国的念头。2012年12月26日,安倍晋三第二次当选日本首相,次日便通过印度报业辛迪加网站发表题为《亚洲的民主安全菱形》的署名文章。他呼吁澳大利亚、印度、日本和美国共同组成“民主安全菱形”,以保卫涵盖从印度洋延伸到西太平洋的公海,并且“已准备好向这个安全菱形最大限度地贡献日本的力量”,与实力日渐增强的中国抗衡。安倍称,中国在东海和南海的“强制”行为直接威胁美日澳印四国的利益和价值观。而且,四国需要防止南中国海变成“北京的内湖”,那将使得中国的航母和核潜艇能够威吓本地区国家。 2016年9月,日本政府在安倍与印度总理莫迪会谈之后发布的公报中,首次使用“自由开放的印太战略”表述。此后,安倍政府积极推动印太战略。2016年11月,莫迪访日期间,日印达成多项合作协议,安倍再次向莫迪予以说明,双方再次确认了“亚非发展走廊计划”。 有印媒称之为日印版“一带一路”,将与中国“一带一路”相抗衡。2017 年9 月,安倍访印,与2014 年上台的莫迪举行第十次会晤,双方同意将日本印太战略与印度的“东向行动”政策这两大区域战略对接起来。


澳大利亚:
澳大利亚对“四方合作”机制的态度也发生逆转。2012年11月,澳大利亚总理Julia Gillard与美国总统Obama共同宣布,允许每年最多2500名美国海军陆战队员轮换驻防北澳大利亚。随后,在2013年9月,新任澳大利亚总理Tony Abbott与Obama则确认了该协议。 2015年9月,澳大利亚国防部长Kevin Andrews在访问印度时表示,2008年工党政府退出四方防务对话和四国海军演习的做法是一个错误,并称这不是现任政府的立场。澳大利亚国立大学(Australian National University)国家安全学院的院长Rory Medcalf对此分析说,“毫无疑问,中国在南中国海的行为无疑将成为四国海军演习的主要催化剂。” 2016年2月25日,澳大利亚发布了其最新防务白皮书,该报告分析了直到2035年澳国面临的的战略和政治环境。在这份白皮书中,凸显了中国的“战略武断”及其对现状的挑战。比起2013年白皮书,2016年白皮书传递的压倒性信息是,对于这样的前景 - 中国持续崛起将不会挑战现有的基于西方规则、美国领导下的国际秩序,堪培拉的态度是悲观的。堪培拉预计,北京将会采取越来越多这样的行动:从其领土和海洋诉求中持续攫取战略优势;基于中国自己的历史叙述,而不是联合国海洋法公约(UNCLOS)来合法化其领土和海洋诉求,并不惜使用武力。

印度:
自从2014年以来,莫迪领导下的印度民族主义政府就着重加强印度的力量,以抗衡不断增长的、来自中国的挑战。因此,印度谋求与美国、澳大利亚和日本加强多边防务合作。印度的目标包括,面对中国的“扩张主义”之际,在印度洋和南中国海维护“航行自由”。 在2007年,美日澳印联合海军演习招致中国抗议,导致印度修改了其计划。但是,自从2014年以来,印度已经恢复了在东印度洋举行的Malabar多边海军演习。同年,莫迪政府将“向东看”(Look East)政策更名为“东向行动”(Act East)政策,标志着印度对东南亚地区采取更加积极主动的策略,对此,中国因素发挥了重要作用。 2017年,印度、日本和美国在南中国海举行了联合海军演习。 同年,中印两军在洞朗地区的武装对峙,也促使印度更加靠拢美国、日本和澳大利亚。如今,印度面对是一个在喜马拉雅和印度洋地区更加强大的中国,因此,构建多边防务合作的动机和获取先进防务技术的需要在增强,而传统的“不结盟”优势及与中国的接触则进一步减弱。

美国:
美日澳印四方联手对付中国,最重要的角色和领袖是美国。早在2010年,时任美国国务卿Hillary Clinton就在《外交政策》杂志发表题为《美国的太平洋世纪》的署名文章,谈及“印太地区”的战略重要性。Hillary Clinton在文中说,“从印度洋经马六甲海峡延伸到太平洋的海域包括世界上最为生机勃勃的贸易和能源通道。” 关于与澳大利亚的结盟,她说,“我们正扩大与澳大利亚的联盟,从太平洋伙伴关系发展为印太伙伴关系,进而发展为全球伙伴关系。” 关于印度,她说,奥巴马政府已经扩大了与印度的双边关系,美国“通过与印度和日本开展新的三边对话等方式,来积极支持印度的‘向东看’努力。我们还为南亚和中亚勾勒了新愿景,经济上更加融合、政治上更加稳定,对此印度是关键。” 可谓对印度极尽拉拢之能事。

2016年2月23日,美军太平洋司令Harry Harris Jr.在参议院作证时说:

“太平洋司令部的目标是,在印度洋-亚太地区建立一个由最强大的民主国家组成的强有力四方伙伴关系框架。印度、日本、澳大利亚和美国的密切协同,将是维护基于规则的地区秩序的力量,来反制和威慑强制行为或不受约束的国家野心。”

2017年11月11日,新任美国总统Trump在越南岘港发表演讲,强调“印太梦”的原则在于民主主义、法治、个人权利、自由,并宣布与破坏这些原则的独裁者进行对决。 在Trump于当月访问日本期间,据日本外务省宣称,美日两国领导人就“印太地区”的重要性,以及两国一道致力于通过“自由开放的印太战略”促进并建立基本价值、实现经济繁荣、确保和平稳定三项重要目标达成共识。 而一个月后美国白宫出台的《国家安全战略报告》中,“印太”已经成为美国阐述地区战略的首要地区。

2018年6月2日,在新加坡举行的2018香格里拉对话会上,美国国防部长James Mattis系统阐述了美国“印太”战略,是迄今为止美国官方就这一概念的最全面而权威的表达。在此番讲话之前,美国的“印太”战略构想还迈出了走向实心化的重要一步。5月30日,Mattis在夏威夷宣布,美军太平洋司令部(Pacific Command)正式更名为美军印度洋-太平洋司令部(Indo-Pacific Command)。虽然太平洋司令部的辖区本就包括印度洋地区,但美国现在将印度洋和太平洋等同看待,意味着Trump政府大幅提升了印度洋的战略地位,印度的地位也水涨船高。

至此,2007年由日本首倡的美日澳印四方合作“印太战略”,在经历数年沉寂之后,被安倍晋三在2012年以“民主安全菱形”的面目重新包装升级,并得到了澳大利亚和印度的积极响应,最终被美国接受吸纳并成为Trump政府的官方战略,以取代Obama政府的“亚太再平衡”战略,范围更广阔,目标更明确,行动更有力。美日澳印“印太战略”剑锋所指,正是太平洋西岸那个国力蒸蒸日上的大国。“印太”海权强国试图围堵“欧亚”大陆崛起中势力,似乎是一场经典的地缘政治争斗。当前如火如荼的美中贸易战,或许徐徐拉开了21世纪这场巅峰对决的序幕。

4. 结语


自1978年推行改革开放政策以来,中国的经济实现了人类历史上罕见的快速、持久和大规模增长,由此带动国力大幅提升。正如李光耀所言,“中国影响力的急剧上升,以至于世界必须找到新的平衡。我们不可能假装中国只是又一个大国,它是有史以来最大的参与者。”中国快速崛起的地缘政治现实,给当今世界和印太地区的霸主美国造成了极大的挑战。美日澳印四国在制衡中国方面有共同利益和诉求,因而逐渐合流。由日本提出、最终被美国接受和引领的“印太战略”,日渐成为四国官方战略,剑锋指向中国。然而,“印太战略”能否最终落地并成功,仍然要打一个大大的问号。冷战期间,苏联对西欧可能发动的军事进攻,是促成北约创立和成长及最大程度多边主义的主要因素。而中国在印太地区,并未造成当年苏联对欧洲的严重威胁。此外,苏联及东欧集团,基本上是一个独立于西方的封闭体系,与西方之间的经济联系很少。但是,今日中国经济却与美日澳印四国乃至整个印太地区深度交融,利益犬牙交错。因此,要将美日澳印四方合作打造成“亚洲版”北约,联手对付中国,难度并不小,其前景取决于华盛顿,但更可能取决于北京的战略抉择。如果北京过度自信,采取鲁莽而咄咄逼人的方式实现“中华民族的伟大复兴”,那么很难不被解读为是企图颠覆美国制定的现有国际和印太秩序,取代美国的领袖地位,并输出中国的“发展模式”。那么,一个以中国为主要目标的“亚洲版”北约横空出世的概率将大大上升。同样地,如果美国不能有效管控其战略焦虑,从而发动先发制人的预防性遏制和围堵,那么,也很可能逼迫北京走上对抗的道路,从而双双落入“修昔底德陷阱”,这无论如何谈不上是一个成功的伟大战略,也是21世纪人类的一场悲剧。